國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書長、研究員馮奎

大家好！一個(gè)月前黨的十九屆四中全會(huì)在北京召開，通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，其中提出數(shù)字政府建設(shè)。

在此背景下，這次年會(huì)討論數(shù)字政府建設(shè)，回顧數(shù)字政府發(fā)展方面走過的道路，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并推動(dòng)形成共識(shí)，以更好地推動(dòng)數(shù)字政府高質(zhì)量發(fā)展，意義重大。我交流匯報(bào)的核心觀點(diǎn)是：以制度創(chuàng)新引領(lǐng)數(shù)字政府發(fā)展。

一、在新的高度上認(rèn)識(shí)數(shù)字政府

數(shù)字政府是引入的概念，作為學(xué)術(shù)概念提出不到20年，數(shù)字政府的前身叫做電子政府，它有一些遠(yuǎn)親近鄰，如網(wǎng)絡(luò)政府、智慧政府等，有很多概念是交叉的。

數(shù)字政府在中國得到迅速發(fā)展，背后有兩股力量促成和推動(dòng)，一股力量是以互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能等為代表的新一代信息技術(shù)；另一股力量是中國推進(jìn)的政府治理改革。兩股力量加總，推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)入快車道，并以數(shù)字政府建設(shè)為核心推動(dòng)了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力變革、效率變革和質(zhì)量變革。

黨的十九屆四中全會(huì)將制度治理提到一個(gè)新的高度，在5000多字的四中全會(huì)公報(bào)中77次提到了制度，41次提到了治理。在一個(gè)專門討論制度創(chuàng)新、治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要會(huì)議上，數(shù)字政府被提出來作為一項(xiàng)內(nèi)容與任務(wù)，這就需要我們進(jìn)一步提高對數(shù)字政府的認(rèn)識(shí)。

一是數(shù)字政府建設(shè)的目標(biāo)更加清晰。四中全會(huì)將數(shù)字政府建設(shè)與國家的制度體系、治理能力建設(shè)密切關(guān)聯(lián)，數(shù)字政府就具有了根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，數(shù)字政府的遠(yuǎn)景目標(biāo)能見度更加清晰，就是要按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)來設(shè)計(jì)路線圖。由此，數(shù)字政府建設(shè)不但要有問題導(dǎo)向，要解決一些具體問題；還要有目標(biāo)導(dǎo)向，這個(gè)目標(biāo)導(dǎo)向就是要朝著未來中國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的遠(yuǎn)景來設(shè)定進(jìn)化的主線、脈絡(luò)。

二是數(shù)字政府的發(fā)展水平將會(huì)有整體提升。在過去20年中，數(shù)字政府的發(fā)展是從個(gè)別的行業(yè)、區(qū)域、部門的探索實(shí)踐起步，帶有標(biāo)桿式、部門性、地區(qū)性創(chuàng)新的性質(zhì)，有的時(shí)候帶有應(yīng)急管理的性質(zhì)。展望未來的數(shù)字政府發(fā)展，特別是按照四中全會(huì)的精神，數(shù)字政府實(shí)際上要面向更長遠(yuǎn)的未來，在更高起點(diǎn)上規(guī)劃，在更多領(lǐng)域里建設(shè)，要展開更加深刻復(fù)雜的改革，特別要觸及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理制度一些深層次的方面，在更高質(zhì)量上發(fā)展。這也為所有參與數(shù)字政府規(guī)劃建設(shè)，甚至投資的主體帶來非常廣闊的發(fā)展空間。

三是數(shù)字政府的發(fā)展路徑更加明確。路徑就是依法依規(guī)依章推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，按照四中全會(huì)的精神，要建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則。所謂的制度規(guī)則可以在不同的層面上去理解，但是總體的意思就是要制度化、法治化。這些會(huì)成為數(shù)字政府建設(shè)的依據(jù)。如果說過去20年來，關(guān)于數(shù)字政府的很多方面的發(fā)展還是不同地方的操作實(shí)踐，未來應(yīng)該主要靠制度來引領(lǐng)和推動(dòng)，這是發(fā)展非常強(qiáng)勁的動(dòng)力。

四是數(shù)字政府建設(shè)的挑戰(zhàn)性大大地增強(qiáng)。數(shù)字化的建設(shè)，對現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序是一個(gè)巨大的變量，它既帶來了機(jī)遇，但也構(gòu)成了很多巨大的挑戰(zhàn)。特別是在這個(gè)過程中，我們在數(shù)字化治理能力方面有明顯的短板，因此未來的挑戰(zhàn)非常巨大。

二、政府治理改革的重點(diǎn)方向

我們討論數(shù)字政府建設(shè)，數(shù)字化是手段，落腳點(diǎn)仍然是政府，問題針對的是政府治理。前提是理解政府職能的特征及其優(yōu)化方向，不能為了數(shù)字化而數(shù)字化。關(guān)于政府治理與數(shù)字政府發(fā)展方向，我以為以下方向與內(nèi)容，值得關(guān)注：

一是在服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型方面，對兩類對象的服務(wù)應(yīng)予加強(qiáng)。服務(wù)型政府是政府發(fā)展的方向，意味著數(shù)字政府的建設(shè)重點(diǎn)要由內(nèi)而外，內(nèi)外兼修。過去強(qiáng)調(diào)政府體系內(nèi)部效率的提升，未來要轉(zhuǎn)向?yàn)槠髽I(yè)、為居民提供優(yōu)質(zhì)和全面的服務(wù)。

服務(wù)型政府首先要明確服務(wù)對象，有兩類對象是重點(diǎn)，應(yīng)予加強(qiáng)服務(wù)。一個(gè)是對企業(yè)的服務(wù)。現(xiàn)在全國登記的個(gè)體工商戶達(dá)到8000多萬戶，私營企業(yè)很快達(dá)到4000萬戶。個(gè)私企業(yè)貢獻(xiàn)了50%以上的稅收，60%以上的GDP，解決了80%以上的城鎮(zhèn)勞動(dòng)就業(yè)，但他們是否得到相應(yīng)的數(shù)字政府的服務(wù)呢？另外一個(gè)是“工”字型下面那一橫所代表的人口。中國的人口結(jié)構(gòu)中上面一橫是城市里3億多較為富裕的人群，中間的一豎是正在努力改變命運(yùn)的人，下面那一橫可能是社會(huì)當(dāng)中還較為貧困的群體，也有五六億人以上，包括相當(dāng)一部分農(nóng)民、農(nóng)民工、已落戶但仍然沒有融入城市的新市民等，對這部分人群的服務(wù)也是未來的一個(gè)重點(diǎn)。

數(shù)字政府取得了很大成就，但潛力或者說短板還非常突出。現(xiàn)在有的地方一講數(shù)字政府，還停留在政府內(nèi)部體系的效率提升；有的地方的數(shù)字政府主要是滿足本地戶籍人口的需求；有的地方的數(shù)字政府服務(wù)對企業(yè)關(guān)注的問題缺乏應(yīng)對，等等，所有這些表明數(shù)字政府的改進(jìn)空間還相當(dāng)之大。

二是在政府職能方面，要警惕政府治理體系建設(shè)對市場的擠壓。這兩天，我看了許多討論治理體系的觀點(diǎn)，有一個(gè)“悖論”現(xiàn)象值得警惕：講到政府的治理體系建設(shè)、政府能力建設(shè)，就異化為發(fā)揮政府更大的作用，市場作用空間有意無意地就被擠壓了。這一點(diǎn)跟十八屆三中全會(huì)的精神并不一致。按照十八屆三中全會(huì)精神，市場在資源配置中要發(fā)揮決定性作用，同時(shí)更好地發(fā)揮政府作用。要注意：未來政府的作用不是發(fā)揮更多，而是要更好更優(yōu)，什么叫更好？更好的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就是政府做好自己應(yīng)該做的，市民、企業(yè)、社會(huì)組織可以更加充分發(fā)揮它們各自作用。這樣講有點(diǎn)繞，但內(nèi)在的邏輯我們需要把握清楚。

因此在政府治理體系改革中，一個(gè)重要方面是政府要有自己的職責(zé)清單，這個(gè)清單是它的硬任務(wù)，是它的及格線。在清單之外政府還要很好地和市民、企業(yè)、社會(huì)組織互動(dòng)，要發(fā)揮其他主體的作用，這是政府身段“軟”的表現(xiàn)，綜合起來可以叫做軟硬兼顧或者軟硬兼施。從當(dāng)前來看，要避免的問題就是，一些地方?jīng)]有正確地理解四中全會(huì)講到的治理體系，會(huì)無邊界地?cái)U(kuò)大政府的作用范圍與邊界，這是對于政策的誤讀誤解。

三是在政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化方面，要注重新型空間的治理。這一塊面臨著一些新的問題，尤其出現(xiàn)了很多新型空間，但是在治理上現(xiàn)在是缺位的，是不充分的。比如京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展，還有黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，都是國家戰(zhàn)略。這些國家戰(zhàn)略的空間不是以往的一個(gè)市、一個(gè)省，那么它的治理體系如何建設(shè)？這是國家治理非常重要的內(nèi)容，也是一個(gè)短板，這是未來非常重要的工作方向。四中全會(huì)提出要提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力，實(shí)行扁平化管理，形成高效率的組織體系。這個(gè)方面數(shù)字政府大有可為，我們需要對新型空間有充分理解，對數(shù)字政府的職責(zé)有充分認(rèn)識(shí)，使得數(shù)字政府能為新型空間發(fā)展提供有效治理。

四是加快理順央地關(guān)系，奠定數(shù)字政府建設(shè)的底層與頂層邏輯。在數(shù)字政府建設(shè)中，整個(gè)國家的政府體系要有大邏輯大格局，如何與地方的探索實(shí)踐結(jié)合起來？一定程度上，有的領(lǐng)域里，央地關(guān)系理順的步子偏慢，跑不過地方創(chuàng)新步子，帶來的問題就是：沒有統(tǒng)一的數(shù)字政府體系，地方的創(chuàng)新實(shí)踐可能是推倒一個(gè)“煙囪”，再建立一個(gè)更大更高更現(xiàn)代化的“煙囪”。所以現(xiàn)在希望央地關(guān)系要加快理順，特別是在底層架構(gòu)、頂層架構(gòu)方面，中央政府要有根本性的制度設(shè)計(jì)。

三、改革是數(shù)字政府建設(shè)的“推土機(jī)”

狹義的角度上說，很多人把數(shù)字政府建設(shè)理解為上一些信息化的平臺(tái)和工程項(xiàng)目。數(shù)字政府需要項(xiàng)目平臺(tái)建設(shè)，但按照四中全會(huì)精神，按照數(shù)字政府發(fā)展方向來看，更重要的是要從改革上去入手突破。只有對改革的理解到位，對于政府職能的理解到位，把改革的“推土機(jī)”功能發(fā)揮到位，才能將數(shù)字政府的障礙有效清除。有幾個(gè)改革重點(diǎn)需要關(guān)注：

一是推動(dòng)形成數(shù)字治理的制度體系。要把我們以往形成的一些實(shí)踐上升為制度體系；關(guān)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字政府的立法需要提上議事日程。

二是要加強(qiáng)協(xié)同改革。優(yōu)化不同類型、不同層級(jí)的政府部門之間的治理，就需要協(xié)同改革。這種改革脫離了行政區(qū)邊界，是反映數(shù)字治理本質(zhì)屬性與要求的改革，是一場新的改革。比如要推動(dòng)智慧長江黃河、智慧大都市圈建設(shè)，就需要高度的協(xié)同改革。

三是要重視改革模式的借鑒。今天的會(huì)上，浙江、江西、上海的領(lǐng)導(dǎo)介紹了各自的經(jīng)驗(yàn)，提供了其它地方政府可以借鑒的模式。數(shù)字政府建設(shè)方面，相當(dāng)一批經(jīng)驗(yàn)應(yīng)盡快變成標(biāo)準(zhǔn)化做法予以推廣，以減少改革的探索成本。下一步數(shù)字政府的改革重點(diǎn)在哪里？需要進(jìn)行任務(wù)分解，有重點(diǎn)地予以突破，比如關(guān)于數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的問題，浙江數(shù)字經(jīng)濟(jì)走在前面，能不能研究出一個(gè)思路，然后全國來討論？

最后是數(shù)字政府治理能力的養(yǎng)成。數(shù)字政府歸根到底要建立在對數(shù)字政府、對政府改革的理解認(rèn)識(shí)上。一些地方習(xí)慣于上個(gè)系統(tǒng)、建個(gè)項(xiàng)目，但對于通過改革來推陳出新不甚明白。所以建議寧可把錢花在培訓(xùn)上，也不要在沒有目標(biāo)和路線圖的情況下急于上項(xiàng)目。

以上簡單地分享三個(gè)觀點(diǎn)，謝謝大家。